Тезисы к проблематике ИТ в государственном управлении

Вступительное слово

 

Информационные технологии (в дальнейшем «ИТ») влияют на ряд сфер деятельности человека и надо предполагать, что их влияние со временем будет не только углубляться, но и расширяться на другие сферы. Поэтому, существует множество углов, с которых может рассматриваться применение ИТ в области государственного управления (в дальнейшем «ГУ»).

Целью этого документа не является детальное постижение всех аспектов ИТ в ГУ, но лишь набросать кое-какие возможные шаги, которые бы могли привести к улучшению использования ИТ и их большему расширению в сфере ГУ, а в последствии и в обществе в целом. Частично по этой причине и частично вследствие недостатка информации (объективного и субъективного) некоторые данные в этом документе могут быть неполными, искаженными или основываться на моей субъективной оценке. В тех местах, где я не уверен, я использую примечания в так называемой «ich» форме («от себя»). Поэтому прошу о толерантности.

 

История

 

Использование компьютеров в ГУ началось спонтанно только в начале 90-х.  Сначала имелась в виду прежде всего замена печатных машин устройством, которое было бы для данных целей (печатания документов) более удобным. О развитии ИТ в ГУ можно говорить по сути о середине 90-х, когда удешевление и прогресс технологий сделали возможными формирование компьютерных сетей и обмен данными, однозначно большим стимулом стало расширение использования сети Интернет как с целью коммуникации, так и для презентации.

Для начала использования ИТ в ГУ характерным является прежде всего спонтанность. Как раз на основе частной инициативы возникают локальные системы в рамках отдельных органов и институтов ГУ, которые между собой не взаимосвязаны.

Со временем появляются системы на основе «отраслевой» инициативы (торговый реестр, система таможенной администрации, предпринимательский реестр и т.п.). Примечание: в этой связи я бы выделил именно обнародование торгового реестра на страницах Министерства юстиции, что далеко не является само собой разумеющимся даже в экономически более развитых странах.

В течении нескольких лет ИТ превратились в настолько большую политику, что были предприняты первые шаги та  «центральном» уровне. Были приняты документы («Государственная информационная политика, концепция построения информационных систем ГУ», «План действий» и т.д.), основаны органы (Департамент государственной информационной системы / Департамент публичной информационной системы, Комитет государственной информационной политики и т.д.) и предприняты первые шаги в области законодательства (электронная подпись, охрана личных данных и т.п.).

 

Ситуация в настоящее время

 

После неудачи с Департаментом государственной информационной системы было принято положение о том, что на центральном уровне, кроме более-менее политических органов типа Комитета государственной информационной политики, будет учрежден только орган, координирующий и стандартизирующий (очень упрощенно говоря, - подробнее смотри закон 365/2000 Сб.) сотрудничество информационных систем ГУ.

Ведется работа по созданию/унификации основных реестров и их объединению в рамках ГУ, а в отдельных случаях и обнародованию (кадастр). Был создан www.centralni-adresa.cz (центральный адрес), где должен быть доступ ко всей информации в сфере ГУ.

Предпринимаются также другие шаги по «открытию» ГУ гражданам (проекты информационных киосков, e-government и т.д.). В связи с этим необходимо внести изменения в закон 106/99 Сб., который несмотря на все проблемы знаменовал принципиальный прорыв в осуществлении общественного контроля над ГУ.

Происходит взаимопроникновение и столкновение интересов трех видов:

            а) локальных/индивидуальных (отдельные субъекты ГУ вследствие индивидуальных обстоятельств готовы/склонны использовать ИТ в разных масштабах и направлениях, также как и «открываться» общественности);

            б) отраслевых (в области центральных реестров и баз данных логично присутствие огромного стремления к унификации и объединению, поскольку это способствует значительному повышению эффективности);

            в) центральных (помимо того факта, что данная политическая тема является относительно популярной, также речь идет о логичном стремлении скоординировать/объединить/сделать доступнее локальную и отраслевую информацию и сделать возможной ее взаимодействие).

Принимая во внимание короткий срок существования Департамента государственной информационной системы нельзя однозначно оценить, удается ли и в какой мере осуществлять замысел.

 

Целевой результат

 

Необходимо отметить, что целевой результат, каким он описан ниже, принципиально не противоречит целевому результату, каким он определен в государственной информационной политике и других документах, касающихся ИТ в ГУ.

В некоторых областях, как, например, в области обязательной защиты данных от злоупотребления, «интерактивности» основных реестров (населения, экономических субъектов, недвижимости и т.д.), электронных регистратур и т.п. нельзя не согласиться с теми шагами, которые предпринимаются, либо уже были предприняты.

 

Но все же есть ряд областей, в которых представляется возможность продвинуться дальше, чем это предполагается, что вытекает из соответствующих документов:

 

Область «информационной грамотности» (в дальнейшем «ИТ грамотность») сотрудников ГУ

 

В настоящее время:

в связи со спонтанным убеждением и практическими сведениями о необходимости использования ИТ в ГУ, как правило, при приеме новых сотрудников ГУ от них требуется умение пользоваться ПК (речь идет скорее всего о законодательно установленном требовании, начиная с определенных функций и выше). Но мне не известно, как проверяется эта квалификация, как глубоко и кем.

Цель:

а) законодательно закрепить строгое требование на предмет ИТ грамотности всех новых поступающих работников сферы ГУ (или же строго установить абсолютный приоритет на прием работников с такой квалификацией по сравнению с остальными в рамках отборочного конкурса и строго установить прием «ИТ неграмотных» только на ограниченный срок службы, скажем, на два года, после чего опять должен проводиться отборочный конкурс);

б) установить срок (например, 4 года) для всех действующих работников, по истечению которого они должны предоставить сертификат о ИТ грамотности (на замену тем, кто этого не сделает, объявить отборочный конкурс и дальше в соответствии с первым пунктом).

Примечание:

как документ о ИТ грамотности я бы предложил, например, ECDL (The European Computer Driving Licence) - Европейские компьютерные права (см. www.ecdl.cz). Внимание!!! Любой сертификат о ИТ грамотности должно выдаваться субъектами, которые НЕ ВХОДЯТ в структуру органов государственного управления. Любая «внутренняя» сертификация привела бы к формализации и потере качества!!! При этом дальнейшее повышение квалификации при помощи внутриведомственных обучающих курсов не исключается.

Первичный результат:

за относительно короткое время сформируется достаточно кадровых предпосылок для функционирования «безбумажного» ГУ и для применения ИТ в большем масштабе и в других сферах.

Вторичный результат:

учитывая количество работников сферы ГУ можно ожидать значительный рост осознания важности ИТ грамотности в обществе и рост спроса на получение ИТ квалификации как со стороны работников сферы ГУ, так и остальных граждан. С ростом спроса одновременно возрастет предложение служб, связанных с получением ИТ квалификации, которое (опять таки) не будет ориентировано исключительно на работников сферы ГУ, но и на остальных граждан.

 

Применение ИТ в коммуникации, классифицировании и архивировании документов

 

Примечание:

в банках и страховых компаниях на обработку, сортировку и архивирование документов приходиться 9% всех их расходов (журнал «Евро» (Euro), май 2000г.), и хотя подобной статистики для ГУ очевидно не существует, можно предположить, что меньшими эти расходы точно не будут.

 

В настоящее время:

план действий реализации Государственной информационной политики (SIP) нацелен к концу 2002 года перевести в электронную форму 10% всех контактов в ГУ. Другими словами: ГУ на 10% будет «безбумажным». Учитывая то, что коммуникация между органами ГУ составляет немалую часть контактов в ГУ и учитывая то, что ничего не мешает на протяжении (пусть) месяца ввести в практику электронную подпись, такая цель представляется довольно скромной.

 

Цель:

в течении 4 лет создать технические и кадровые (см. абзац о ИТ грамотности работников сферы ГУ) условия для перехода ГУ на 90% «безбумажное» делопроизводство в области коммуникации внутри системы органов ГУ и на 100% в области архивации документов. В последствии в течении 2 лет перевести ГУ на 100% «безбумажное» делопроизводство в области коммуникации с гражданами там, где запрос возможен в электронной форме.

 

Результат:

с удешевлением ГУ система органов госуправления сама бы инициировала коммуникацию с гражданами посредством ИТ, потому что электронная форма будет стандартом, бумажная форма будет пережитком, необходимым для «бумажной» коммуникации с гражданами, которые не могут/не хотят применять ИТ и никто не имеет права их к этому принуждать. Учитывая то, что общение с системой органов ГУ электронным способом будет полноценным и при этом более удобным и дешевым, возникнет логическая тенденция обзавестись компьютером и доступом к www в каждом доме. Стремление к комфорту и экономическая выгода поставит «домашний» компьютер на уровень с, например, автоматической стиральной машинкой лучше, чем самая изощренная административная поддержка «домашних» компьютеров.

 

 

Общественность, общественный контроль

 

В настоящее время:

с законодательной точки зрения основоположными столпами в этой области являются законы 148/98 Сб. «Об охране секретных данных», 101/00 Сб. «Об охране личных данных» и 106/99 Сб. «О свободном доступе к информации». Упрощенно говоря, первые два отграничивают область, которая не является публичной, закон 106/99 устанавливает возможность граждан запрашивать любую информацию. На практике все же проявляются некоторые недостатки закона 106. Речь в основном идет о том, что конкретный запрос на предоставление информации предполагает хотя бы частичную осведомленность, о чем, собственно, гражданин хочет спросить, и потом,  о факте, что плата за предоставление информации может отпугнуть гражданина, также в действительности не определено, что делать, когда против предоставления информации выступает, например, в договорах оговорка о коммерческой тайне.  На базе разных «локальных» и «отраслевых» инициатив были созданы веб-презентации большинства институтов ГУ, отличающихся как качеством, так и объемом предоставляемой информации. На центральном уровне был создан Центральный адрес. Достоинствами веб-презентаций являются упорядоченность информации и относительная простота в ориентации,  недостатками – необходимость постоянной поддержки и актуализации, также как и факт, что каждое учреждение само решает какую информацию оно хочет/будет презентовать.

Примечание: что касается необходимости актуализации, не упущу возможность упомянуть, например, о том как Институт научно-педагогической информации и услуг (ÚVIS) в рамках своей веб-презентации новостей (там их две) обращает внимание на тендер, который был закрыт в 1998 году!

 

Цель:

законом установить обязанность ГУ обнародовать в сети всю информацию, которая по закону не является непубличной.

Примечание: например, касательно договоров, которые не носят специфический характер (напр., дополнительные протоколы, имеющие отношение к вопросам безопасности государства), нет рациональных причин, почему они должны подпадать под категорию коммерческой тайны. Плательщики налогов имеют неоспоримое право на информацию о том, на что и на каких условиях расходуются их деньги. С другой стороны, это вопрос общественного консенсуса, до какой степени должна быть публичной информация, например, о субъектах, которым выплачены пособия по социальному обеспечению. Могу себе представить, что кроме информации, автоматически обнародованной в сети, будет также информация, где характер «публичности» будет соответствовать нынешнему закону 106 – т.е., гражданин сможет запросить информацию по конкретному делу. Я бы даже вышел за пределы европейской директивы, которая исключает необходимость придавать публичности данные, которые носят «внутренний» характер.

Учитывая вышеупомянутую потребность «безбумажного» ГУ нельзя предполагать, что обязательное обнародование всей информации обойдется без каких-либо технических проблем. Задачей «центра» в таком случае, кроме всего прочего, должно быть прежде всего установление общего минимального стандарта единого для всех учреждений ГУ, которые были бы полезны при поиске информации по различным критериям*), и при необходимости обеспечить автоматическую актуализацию ссылок на страницах типа Центрального адреса.

*) Примечание: централизовано должен быть установлен минимальный стандарт данных, который должен содержаться в «шапке» любых данных в сфере ГУ  (напр., дата и время, указание работника, ответственного за данные, номер дела, суть… большинство из которых могли бы генерироваться автоматически – необходимо минимизировать загруженность работников сферы ГУ). На ведомственном и локальном уровнях потом логично возникали бы (поскольку сегодня существуют только частично) и другие стандарты, в соответствии с которыми и в дальнейшем возможно было бы данные сортировать и обрабатывать.

 

Результат:

доступ к информации основывался бы на принципе обязанности ГУ обнародовать данные, если это не запрещено законом.

Почти абсолютный публичный контроль постепенно привел бы к более высокой эффективности ГУ (устранению лишних функций или институтов) и усилению чувства у всех работников сферры ГУ, что за свою деятельность они отвечают не просто перед своим начальником, а и непосредственно перед плательщиками налогов.

 

 

Заключение

 

Предлагаю существующие мероприятия, которые проводятся в области ИТ в ГУ расширить в вышеприведенных областях и таким образом в пределах 4 лет:

 

  • обеспечить практически 100% грамотность сотрудников ГУ
  • реформировать ГУ так, чтобы оно стало 100% безбумажным
  • обеспечить почти абсолютный публичный контроль ГУ

 

при ограничении «центрального» вмешательства исключительно в рамках системных мер, поддерживающих взаимодействие самостоятельно развивающихся локальных и отраслевых информационных систем.